在柏林墙下回望中国式政体与治理

克 飞

海裔：在柏林墙下思考政体与治理

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  海裔
  • 北京大学副教授
    
  
  
  

发表时间：2015-02-08 07:55:56

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关键字: 种猪精液柏林墙德国工业欧债危机欧盟有缺陷的民主威权主义中国工业21世纪资本论

2014年11月9日是柏林墙倒塌25年纪念日。德国政府在柏林墙的旧址用白色的发光气球布置了一堵象征性的墙，计划以放飞气球的方式重现柏林墙倒塌的盛景。在迎接吉日到来的期待中，许多人也不禁会想起当年弗朗西斯·福山《历史的终结》中的观点：资本主义+自由民主构成了世界历史的终结点。

“福山的话只说对了一半，资本主义也许胜利了，但现在还不能说自由民主也取得了胜利。” 11月7日，我坐在距离柏林墙不远的柏林社会科学研究中心（Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung）的一个会议室里，听沃夫冈·默克尔（Wolfgang Merkel）教授发表高论。他主持的这个研讨会名字叫做“是什么让威权主义的新形式如此迷人——重新思考威权主义和民主统治的阴影地带”（"What Makes New Forms of Authoritarianism so Attractive? - Rethinking the Shades between Authoritarian and Democratic Rule"）。默克尔教授回顾了一下近年的世界形势：“阿拉伯之春”目前纷纷迎来“复辟”，经历“第三波民主化”的许多国家纷纷发生朝向威权主义的“退化”，而像中国这样的“非自由民主国家”正在崛起，对许多国家会起到“不良”的示范作用；而对欧洲触动最大的其实是两个事例：第一是俄罗斯吞并克里米亚，而普京的“选举式威权主义”在俄罗斯国内居然大受欢迎；第二是匈牙利的欧尔班总理宣布匈牙利不要“自由民主”，要“基督教民主”，震动欧盟诸国。这两个国家都存在选举，但政治强人通过选举而崛起，并在选后限制媒体，打压反对派。

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翘首以待“虚拟柏林墙”倒塌的人群。作者摄于柏林。

这个会议实际上是默克尔教授所领导的一个研究小组的成果总结和汇报。他们首先将“民主/专制”的二分化细化为“内嵌式民主（embedded democracy）/有缺陷的民主(defective democracy，汉语世界亦有“有保留的民主”、“不完善的民主”等译法)/选举式专制(electoral autocracy)/封闭式专制(closed autocracy)”四分法——值得一提的是，默克尔教授自己就是“有缺陷的民主”这一概念的首创者之一。“有缺陷的民主”和“选举式专制”处于“民主”与“专制”之间的阴影地带，过去的一些研究将二者相等同，默克尔教授的团队对二者作出了区分：“有缺陷的民主”虽然在选举上存在竞争性不足、不够公正等问题，但对于宪政价值相对比较尊重的；而“选举式专制”的最大问题是对宪政价值不尊重，如限制言论、结社、示威游行之自由，因此即便有形式上的多党选举，选举在实质上也成了威权统治的工具。但他们也承认，在实践当中，二者的界限十分模糊。按照这个四分法，俄罗斯和匈牙利都可以算入“选举式专制”，因为两国政府这几年都对媒体和NGO的活动进行了限制。而中国与朝鲜、沙特、卡塔尔等国家一起，被归入最纯粹的“封闭式专制”。

研究小组用了三个概念来探讨威权主义政体的生命力，分别是“正当化”（legitimation）,“吸纳”（cooptation）与“压制”（suppression）。“正当化”处理的是一个政权如何营造自己的正当性，如诉诸经济发展的政绩、民族主义、贤能政治等；“吸纳”探讨政权如何从社会中吸纳自己的支持者，并对全社会形成示范效应；“压制”则涉及到对潜在和现实反对者的控制和惩罚。在两天的时间里，研究小组的成员用这个框架探讨了俄罗斯、土耳其、中国、新加坡、匈牙利以及卷入“阿拉伯之春”的中东北非诸国。基本的观点当然是：威权主义政体仍具有很强的生命力，甚至在很多方面处于进攻态势。这相比于过去那种一厢情愿地认为所有非民主政体正在而且必将转型的“转型范式”来说，当然是一种更为现实的姿态。

然而，研讨会的多数报告很难与会议的题目“是什么让威权主义的新形式如此迷人”真正对应上。听众只能听到一堆马基雅维利式的权术，根本感觉不到这些政权到底有什么吸引人之处。如果有例外，可能是两位研究新加坡和中国的欧洲学者的发言，他们对自己的研究对象持相当理解的态度，尤其是中国研究专家顾克礼（Christian Gobel）教授，认为中国政府与互联网的关系绝不是大多数威权政体的研究者假设的敌对关系，实际上，中国政府很好地利用了互联网来建立民意收集和政策反馈机制，力求及时对民众的需求作出回应；中国地方政府层面的政策创新也层出不穷，以回应当地民众的需求。顾克礼甚至说，中国政府在许多领域对民众需求的回应是比较成功的，以至于在一些地方出现了“会哭的孩子有奶吃”，民众过度索取的情况。

然而，当顾克礼做报告的时候，其他欧洲学者基本是一脸茫然，讨论时所问的问题也非常初级。我事后反思，觉得不仅仅是因为这些欧洲学者对中国不了解，很大程度上也是因为顾克礼在陈述的时候，脱离了“正当化”（legitimation）、“吸纳”（cooptation）与“压制”（suppression）的三维框架。所谓对民众需求的回应性，在这个三维框架下只能是放到“正当化”下面讨论，一旦讨论“正当化”，一个普通的欧美政治学者肯定会把重点放在冷冰冰的“经济发展”和“民族主义”之上，而不会继续分析“经济发展”中本身就包含着对民众需求的回应，更看不到在冷冰冰的GDP数字之外，政府通过提供日常公共服务，满足民众的诸多需求。

也许顾克礼教授自己都没有充分意识到的是，一旦提出“如何回应民众需求”的问题，形式主义政体观的局限性就暴露出来了。从形式主义政体观来说，中国与索马里都被算成威权主义国家。但政体形式不会告诉我们，索马里是个贫穷的农业国，而且长期陷于内战，连正常的国家机器都不完备，其首都产生的政府不管是什么形式的，跟庞大的底层民众都没有关系；政体形式不会告诉我们，中国是世界上最大的工业国家，中国政府供给公共产品的能力比印度这样的西方公认的“自由民主国家”都要高得多。更打击欧美同仁信心的是，如果真要考虑对民众需求的回应，近年来欧美政府在这方面做得并不算理想。

民众的“需求”本身是一个非常复杂的话题。首先，民众内部存在阶级、族群、地域、年龄、性别等界限之分，不同群体之间的需求往往不同，甚至相互冲突。在我们的时代，大众媒体往往被“身份政治”议题所占据，而忽视更具有结构性意义的阶级分化现象：由于失去了对资本主义的外在制约，全球都出现了贫富差距拉大的现象，在全球化中获利最大的资本群体及依附与他们的专业中产阶级与其他阶层利益诉求出现明显的分化，成为当代政治中一个较为明显的民众诉求分化现象。

其次，即便是同一个群体的“需求”，也是一个复杂的聚合体，其内核是稳步提高自身物质和文化生活水平的愿望，但由于全球化和信息化时代不确定性的增加，民众在具体情境下对实现这一目的的政策手段的选择，却未必会未必能做到稳定和明智，符合自身客观的利益状况——故“审议民主”（deliberative democracy）的提倡者希望通过审议（deliberation）来培育民众“开明的偏好”（enlightened preference），作为政策制定的基础；但不管多么努力，仍然有许多政策工具是偶尔关注政治的普通民众不可能理解和掌握的。比如说，在任何国家都只有极少数的人知道货币政策是怎么一回事。

最后，“需求”还存在一个代际维度——当代人的利益最大化，对于未来的时代来说，却可能是非理性的，因为它扼杀了人类社会的可持续发展，导致子孙后代没有饭吃。然而，未来的世代由于不在场，没法发出自己的声音，其利益是否能得到保护，也只能依靠当下活着的人的觉悟。

考虑到民众“需求”本身的复杂性，施政者通常需要经过努力才能辨别出多数人的根本利益和长远利益。但能辨认出这种利益，并不等于就能对此做出有意义的回应。有许多因素使得欧美的施政者经常无所作为，或者只对少数能能够制造政治压力的群体的当下呼声进行回应。

二战之后到八十年代之前，竞争性选举体系在欧美可以说运行得相当成功。在这一期间，大多数欧美国家实现了成年公民的普选权，公民的政治权利和社会经济文化权利的保护程度稳步提高，中产阶级发展壮大，资本在相当大程度上受到节制。皮克提在其《二十一世纪资本论》中以大量数据证明这一时期贫富差距的实质性缩小，并指出这一结果绝不是市场自动运行的结果。为了解决大量二战退伍老兵的福利待遇问题，同时也为了和社会主义阵营争夺人心，资本主义国家也不得不下功夫防止社会两极分化，在一定程度上节制资本；而国际上的冷战敌对气氛和“代理人战争”的盛行，使得欧美资本在发展中国家的扩展空间受到限制，因而不得不在一定程度上服从本国政府的调节。

不过，欧美贫富缩小的步伐在70年代就趋于停滞，80年代则开始了一场为资本“松绑”的运动，里根和撒切尔夫人的改革是这场运动的典型。苏东集团的崩溃和冷战的结束，更将为资本“松绑”的运动推到全球。资本与贸易的全球化加速，互联网从冷战时期的美国军工项目成果转为民用，更是大大加快了全球化进程。而资本是天生逐利的，必然要向具有超额利润的地方流动。作为“第一生产力”，科技的进步可以带来“创造性毁灭”（熊彼特语），为资本找到新的利润空间。但如果科技进步进入“平台期”，不足以为产业带来显著的新利润空间，资本要获得超额利润，只能通过其他方法：第一是横向进行产业布局，降低生产成本，扩展新的产品销售市场——于是一系列生产成本低、消费市场广大并具有一定政治稳定性的发展中国家就成为西方发达国家资本输出和产业转移的目的地；第二是转向所谓的“金融创新”，通过金融杠杆来获得短期的超额利润。但过度的金融化，会对工业资本产生“挤出效应”。有主动流出的，有被挤出的，时间长了，许多西方国家的实体工业就萎缩了、空心化了。

在欧洲传统强国中，德国得益于统一货币以及自身强大的工业基础，工业出口保持了强劲的势头，暂未陷入上述恶性循环，其工业在国内保留的制造环节也相对比较完整。但在英国、法国、西班牙、意大利等国家，其制造业要么在德国工业竞争下节节败退，要么大批转移到了中国等发展中国家。谁会想到，曾经的“世界工厂”英国，中国领导人去向他们推销核电技术，而英国领导人向我们推销什么呢？种猪和猪的精液。义新欧铁路开通，火车从中国义乌满载工业品到西班牙，拉回来是什么呢？葡萄酒、橄榄油、火腿等农产品！因为西班牙实在是拿不出太像样的工业品跟中国交换了。

紫色罂粟

“民主/专制”的二分化细化为“内嵌式民主（embedded democracy）/有缺陷的民主(defective democracy，汉语世界亦有“有保留的民主”、“不完善的民主”等译法)/选举式专制(electoral autocracy)/封闭式专制(closed autocracy)”

讨论的议题很有意义，不过这里的人不会有耐心看太长的东西。
民主和专制，在任何体制的国家都不是绝对的。现在西方很多学者政客已经注意到了这个问题。

我一个原东德的朋友，忆起当年柏林墙倒塌都流了泪。她认为：如果不是中国的崛起，现在世界的格局就是美国独大。

克 飞

美国是传统制造业强国，但在全球化影响之下，其工业的制造环节大量转移到了发展中国家，在本土留下的主要是研发和标准制定等环节。然而产业转移造成的负面影响也正在凸显，首当其冲的当然是就业，2008年金融危机之后，美国的劳动参与率长期在低位徘徊。2012年1月奥巴马曾问乔布斯，苹果在海外的组装工作何时可以回到美国，而乔布斯的回答是，这些工作回不来了。之所以回不来，既有人才的原因——美国根本无法在一个月内提供1.2万名工程师，也有产业配套的原因——当低端制造业搬到中国之后，许多中高端的产业也不得不搬，因为这些产业在美国获取配件所需成变得高昂。奥巴马试图重新促进美国“再工业化”，然而一个债台高筑的政府能有什么办法重振产业呢？2013年3月29日美国总统奥巴马在迈阿密港口发表演说，鼓励美国更广泛地使用“美国制造”，一阵大风吹落他背后的美国国旗，露出了国旗覆盖着的上海振华重工的商标，更成为对奥巴马“再工业化”呼吁的极大讽刺。  

在资本全球流动的大环境下，国内的政治关系也变得更加复杂。由于资本集团有了流向发展中国家“资本洼地”的选项，如果觉得政府税收过高，管制过严，就可以威胁“离家出走”、给所在国留下税基削弱和失业等问题。[ 近期的一个重要例子就是法国总统奥朗德对法国富豪加税，引发资本外逃。联合国贸易和发展会议的数据显示，2013年外国对法直接投资额下降77%，是欧盟国家中降幅最大的，而同期外国对德国直接投资额则增长了四倍。在压力之下，奥朗德2月17日宣布了减轻税负、简化通关和居留手续等一系列改革措施。] 而在另一端，社会中下阶层手里有选票，要削减他们已经享有的福利，也可能会引发他们用手中的选票对执政者进行“惩罚”的结果，除非执政者能有手段说服中下阶层，让他们接受原有的福利水平不可持续的前景。而互联网尤其是社交媒体的兴起，让少数人群可以在突然间通过言论或者集体行动放大自身的诉求，影响到整个社会对公共利益的判断，从而否决必要的改革。于是，政府在治理中就出现了一种困境：既不能给富人增税，也不能削减穷人的福利，政府谁都得罪不起，只能搞一些短期的决策，无法作长远规划。

一个既不能“开源”又不能“节流”的政府，财政靠什么维系呢？于是借债就成为常态。然而，大量发行国债会给政府带来一些新的“利益相关方”，可能是国内的资本集团，可能是跨国公司，也可能是外国的主权基金，他们可以以抛售国债为要挟，对政府的许多决策进行否决。债台高筑的政府将其财政收入的很大一部分用于支付利息，没有余钱搞基础设施建设，为产业升级创造条件，更谈不上对一些重要产业进行有针对性的投资扶持——自由市场原教旨主义者大概会对此提出异议，但要知道带来信息革命的计算机和互联网的发明，正是建立在美国国防部大量砸钱的基础之上的。在全球其他地方存在更好的投资环境的时候，政府无所作为，本国的投资环境迟迟得不到改善，就很难阻止资本外流和进一步的“去工业化”。而一旦大量产业转移到国外，科技研究也会因为缺乏为其提供基础实验数据的产业环境而放缓进步速度，许多专业的人才也会出现断档现象。长此以往，积重难返，“再工业化”的难度就越来越大。

民众有维持和提高自身物质和文化生活水平的需求。考虑到这个稳定的基本需求，就必须采取实际手段，延缓乃至逆转当前的“去工业化”进程。然而，这需要整个社会做出调整，需要不少人群在短期内付出一定代价：比如说，税收的增加，退休年龄的推迟，社会福利的结构性调整，等等，社会维持繁荣的长期需求就和一部分民众的当下需求发生冲突。我们还不能说欧美的竞争性选举政体在推进经济与社会改革上是失败的，但至少，当下许多改革已经陷入了胶着状态。而在一个竞争激烈的世界，丧失改革的最佳时机，一步落后，往往会导致步步落后。

在美国，华尔街寡头的超级影响以及其总统制政体下激烈的党争，都在阻碍着当政者对大多数民众的需求作出积极回应。金融危机之后，联邦政府曾对华尔街的金融活动进行了一定限制，这让人看到一点遏制“过度金融化”的希望。不过，由于华尔街与两党之间的密切关联，这些限制措施能持续多久颇值怀疑。两党围绕公共债务上限问题的党争曾导致联邦政府在2013年关门，2014年，在华尔街寡头的调停之下，两党总算就财政预算达成了妥协，联邦政府在2015年大部分时间内可免于关门；然而，其代价是华尔街寡头在法案中塞进了一个与主体内容完全无关的条款，允许银行在得到纳税人担保的分支机构重启衍生品交易，这就实质上取消了联邦政府在2008年金融危机之后的相关禁令，再次为未来的金融危机埋下伏笔。党争使得奥巴马想办的几件大事没有一件真正办成，其医疗改革方案经过共和党势力的杯葛和修改，已经面目全非，距离其原本要实现的目标日益遥远；奥巴马试图推进的移民法案改革与碳排放承诺，也都遭到共和党杯葛，时刻面临着流产的危险。

弗朗西斯·福山对美国的局面提出了严厉的批评。他指出，美国的麦迪逊式民主（Madisonian Democracy）中有太多的否决点，以至于成为了一个否决政体（vetocracy）。行政部门不仅会受到通常由反对党掌握的国会的否决，而且也会遭到来自法院的否决。而在总统制政体下，一旦陷入立法与行政的对立僵局，就没有便捷的破解之法，往往只能等待其中一方任期结束。福山更倾向于英国的议会制政体。在英式政体下，一次选举可以决定议会多数党和行政内阁的构成，一个党同时掌握行政权和立法权，同时来自法院的制约也没有美国那么强，因此否决点比较少，更容易集中力量来办大事。福山甚至将他主张的英国政体称为“民主专政”（democratic dictatorship）。

欧洲的情况则更加严重也更加复杂。欧盟成员国政府面临着的不仅仅是本国民众的压力，还有来自布鲁塞尔的压力。作为超国家机构，欧盟一直面临着民主正当性不足的问题，它所作出的许多决定，在成员国国内屡屡遭到民众的抵制。但日子最难过的还是各成员国的政治家，他们经常是“风箱里的老鼠——两头受气”，因而也对于民主的实际运作有深切的体会。欧盟在受援助国推行的紧缩政策，让这些国家失业率上升，普通民众短期生活水平明显下降。这种强制的“由奢入俭”，引起了受援助国民众的反弹，在国内政治层面，表现为反欧、疑欧的民粹主义政党势力的上升。但这些政党的获胜，或许为民众的情绪提供了一个发泄渠道，但他们向民众承诺的美好图景，始终面临着一个致命的问题：钱从哪儿来？要筹到钱，就要搞好经济。但要搞好经济，结构性的改革却又是绕不过去的。 各种选举折腾完了，结果只是维护现状，而把该干的事情无限期往后推。说不好听点，这就是“抱着定时炸弹击鼓传花”。

2014年5月5日，意大利前总理马里奥?蒙蒂（Mario Monti）在巴黎就任法兰西人文院准院士时发表的演讲中对欧盟国家的民主吐了一把槽。这位有“超级马里奥”之称的政治家指出，所有的改革都有长远利益，但在短期内会有政治代价，但在那些政权不断在左右派势力中间转手的国家里，推动改革非常困难，因为反对党能非常容易地动员起当下利益在改革中受损的群体来反对改革，比如在意大利，养老金改革受到左翼抵制，打击避税的改革受到右翼抵制。来自反对党的否决会很容易使得执政党干不成事，无法作任何长远规划。而贸易保护主义、排斥移民等短视的提议，却很容易受到民粹势力的追捧。但这都会导致“短期行为的专制”（short-term tyranny），损害未来世代的利益。蒙蒂特别指出：在民主国家的所有缺陷中，这是最坏的。

如果说福山抱怨在美国体制下难以干成事，做过多年英国首相的托尼·布莱尔却抱怨，哪怕是在福山所羡慕的英式议会制下也干不成啥事。这位当年追随小布什参与伊拉克战争、退休后到处走穴赚钱的前首相在英国名声并不好，但在对民主制度的思考上，我们不必因人而废言，因为在西欧“政治正确”的大环境下，要说点民主体制的坏话需要勇气。布莱尔不久前给《纽约时报》写了篇文章，标题就很惊悚：“民主死了么？托尼·布莱尔：为了真正的民主，光有投票权是不够的”。布莱尔宣称：“民主的价值是正确的，但民主制度往往无法兑现这些价值。在风云变幻的世界中，国家、社区、企业都必须不断调整自己去适应这些变化，民主制度显得迟缓、官僚而又脆弱。”

在接下来的分析中，布莱尔指出了影响民主体制功效的若干因素：第一是选区划分导致候选人过于依赖政党提名，从而致力于讨好掌握提名权的党内活跃分子，而非立场比较中立的公众，导致政治家越来越难作出妥协；第二是新媒体的党派化，导致舆论环境不利于政治妥协；第三是利益集团的阻碍——布莱尔以官僚体系、教师工会抗拒必要的改革作为范例；第四是尽管私营企业不断演化，政府体制却不与时俱进；第五是政治领袖的基因池在逐渐枯竭，官员缺乏私营部门经验，同时官员微薄的工资也难以吸纳出色的人才；[ 需要注意的是，从首相岗位上退下来的布莱尔其实是个资本家，因此他的言论从总体上是亲资的。他对政府不从私营部门吸纳人才的抱怨，与此有很大关系。 ] 第六是“大V”们操纵的社交媒体很容易掀起舆论风潮，对政治领导人形成很大的冲击。

这不是布莱尔第一次撰文反思民主体制在治理功效上的欠缺。2013年埃及军方发动政变废黜民选总统穆尔西时，布莱尔就曾在英国《卫报》（The Guardian）撰文论证此举的正当性。在布莱尔看来，穆尔西确实是民选的，但他的政府根本不是一个有效政府。他指出：“民主是决定决策者的一种方式，但不是决策的替代品 （Democracy is a way of deciding the decision-makers, but it is not a substitute for making the decision.）”如果一个民主政府过于低效，人民就会失去耐心，不愿再等待选举。他还举了巴西和土耳其的例子来说明，即便国家取得巨大成就，人民还是能为自己的抗议找到客观理由。[ 布莱尔随后被军人总统塞西聘为埃政府经济改革顾问，这种利益关联会让许多人质疑他的言论的真诚性。但最新的评论《民主死了吗？》则可以说明他的观点至少还是首尾一致的。]

但如何改革民主体制呢？在《民主死了吗？》一文中，布莱尔很模糊地写了几句：“如果给萎靡的民主对症下药，恐怕将改变统治者与被统治者之间关系。人们必须接受一点：治国理政避免不了各种艰难的抉择，做出这些抉择的政治家应该受到尊重而不是诋毁。”联系上下文来看，布莱尔建议的方向与福山建议的是一致的，即增强行政部门的自主性(autonomy)，减少对它们的否决点 （veto point）。而他花了这么多篇幅来抱怨媒体的党派化和网络社交媒体大V，似乎也暗示着该对它们做点什么。但如果真做了点什么，从沃夫冈·沃尔夫教授及其团队的眼光来看，恐怕正是走向“选举式威权主义”的症状。

因此，沃夫冈?沃尔夫教授及其团队想通过研究俄罗斯、土耳其、匈牙利等国来理解“选举式威权主义”有何吸引人之处，恐怕真是舍近求远了。其实他们最应该研究的是：为什么福山、蒙蒂、布莱尔这些人如此严厉地批评西方自身的民主体制？如果自由民主的政体形式本身就能解决治理问题，让各国富国强兵，人民安居乐业，各国应该早就趋之若鹜了，哪里会有其他政体的生存空间？更何况，欧美的自由民主政体近年的治理绩效并不理想，对很多急于提升治理绩效的政府来说，并不具有真正的示范意义。