zt 金钱与美国政治二者关系的考察报告

新枪

每次美国大选，中国舆论界总要争论一番那是不是金钱政治？一位不抱预设成见的中国党校副教授前来考察，得出结论：出身寒门的候选人依然有机会赢得大选，出身豪门的候选人有时其出身反而成为负资产。与其说是金钱决定大选，不如说是政治理想、个人能力（包括动员筹款能力）决定大选..

美国大选是金钱政治吗？

张海平，《炎黄春秋》2014年第9期
（作者为中共北京市委党校副教授）

       每次美国大选，国内舆论界总要就美国大选是不是金钱政治争执一番。这个问题之所以引人关注，在于争论双方都把它看作是评判美国政治制度好坏的一个重要标准，进而是衡量整个西方式民主体制优劣的试金石。2012年的美国大选，是美国历史上花钱最多的一次选举，正赶上我在美国做访问学者，全程近距离观察了这个美国最重要的政治活动。现将自己的观察和思考串缀成文，以就教于方家。

一、2012年美国大选究竟花了多少钱？

        这次大选是美国历史上最胶着的一次选举，选前竞争十分激烈。选情告急，双方自然少不了砸钱，因此这次选举也是美国历史上最花钱的一次。选举活动的花费分为两部分：一是政治候选人为了取胜从民间募集的捐款，本文所说的钱主要指这部分，这也是竞选花费的大头；二是各州政府为保证选举顺利进行所花的各州财政的钱，如购买投票机器、雇用临时人员、租用投票场地等的投入，这部分才是纳税人的钱，它只占整个选举花费的一小部分。据选后统计，民主党和奥巴马共筹集资金12亿美元，罗姆尼和共和党则以11.8亿美元略逊一筹。这是美国历史上首次两党候选人募款双超10亿美元。民主党和奥巴马方面共花销11.1亿美元，罗姆尼和共和党方面共花销9.28亿美元。总开销超过20亿美元。这只是总统的选举，如果包括联邦议员的选举，则竞选共花了42亿美元。而上次这一数字是38亿美元。加上各州政府为选举所花费的钱，此次大选花费将达到创纪录的60亿美元。需要说明的是，这几个数字除了两党候选人的筹款数字是由美国官方选举机构“联邦选举委员会（The Federal Elections Commission）”公布的外，其余都是由民间非政府组织和新闻机构发布的，彼此之间不完全相同。

二、竞选的钱来自哪里？

    那么，谁会为这一大笔钱埋单呢？这些钱来源于以下几个途径：

    （1）候选人的自有资产
    候选人为自己的竞选活动捐款不会受到任何限制。林肯竞选总统时，曾经自掏腰包来为自己助选，这差点使他破产。有钱人罗斯·佩罗（Ross Perot）和史蒂夫·福布斯（Steve Forbes）都曾在竞选中动用了大量自有财产参与竞选。2008年时的罗姆尼，一直是自己竞选活动的最大捐助者。在竞选费用与日俱增的情况下，仅靠自己的钱打选战越来越不现实。本次大选财力雄厚的罗姆尼自己才拿出区区52500美元。奥巴马则拿出5000美元。

    （2）公民捐款
    美国人很早就意识到金钱操纵选举、富豪左右国家的危险，通过制定法律，对竞选的募捐活动设置了很多限制，最大程度地避免这一现象出现，或避免其恶化。按照目前的法律规定，普通民众每年可以向每位候选人捐款数额不得超过2500美元，而政治行动委员会对每位候选人的直接支持也不能超出5000美元。在这样的法律框架下，富人要想通过捐款影响候选人、左右选举是很困难的。事实上，候选人大量的捐款还是来自中小选民。本次大选奥巴马从公民个人处募捐6.3亿美元，罗姆尼从公民个人处募捐3.8亿美元。另据《纽约时报》统计，奥巴马募得的钱中，56％是低于200美元的捐款，33％是200－2499美元，捐2500美元的占11％；而罗姆尼低于200美元的捐款占23％，200－2499元的占35％，2500美元的占42％。
    在个人捐款中，还有一种“捆绑捐助”（Bundling）。捆绑捐助是指为了规避联邦选举委员会的管制，一个人从许多捐款人或者政治行动委员会那里募集资金，然后把这笔钱一次性捐给竞选活动。这个为候选人从自己的亲朋好友那里募集资金的人被称为“打包人”（Bundler）。打包人通常是公司的CEO、游说家或者一些有钱人。奥巴马在本次选举中共有758个“打包人”为他和民主党全国委员会募集了至少1.8亿美元的竞选资金。罗姆尼方面，共有63个注册说客（registered lobbyist）为他募集了1400万美元竞选经费。
    这种捐款方式目前争议很大，它轻易化解了法律对个人捐款上限的限制性规定。某人或组织可以将总额超限的捐款分解到其多位雇员或成员名下，使其符合个人捐款的上限，并捆绑式地捐给某位候选人。将来法律如何规制，要看各方博弈结果。

    （3）公共资助基金
    1976年“水门事件”之前，总统选举都是自筹资金，即纳税人不必为政治家的竞选活动埋单。由于担心权钱交易，“水门事件”后才开始设立总统竞选的公共基金，由联邦政府为总统候选人提供财政支持。从那时起，合乎资格的总统候选人及全国性政党，可从联邦政府得到资助。总统公共资助基金来自于每个人退税时自愿交纳的3美元。除非通过新的立法，否则不得向纳税人多收费用。严格意义上讲，美国这时才开始花纳税人的钱用于竞选活动。这些钱不是以税收的形式强制向纳税人收取的，而是纳税人自愿选择从每年缴纳的联邦所得税中拿出3美元捐助这一基金。不愿意为大选埋单的纳税人不用为此耗费一分一毫。公共资助基金的开支限额、公共基金的多少依每个选举周期的通货膨胀率而调整。这种资助共分为“预选基金”、政党的提名大会和“大选基金”三个部分。按照美国法律规定，接受联邦公共基金的候选人，就不能再接受私人捐款，并且必须列出专门账户进行管理，保证只用于法律规定的开销用途。总统候选人即使在预选中没有申请公共基金，在大选中仍然可以申请。这将候选人摆到了“田忌赛马”的境地：如果公共基金无上限并且能够提供足够的配套经费，那么，不要白不要。
    但是，最近几次的总统选举显示公共基金明显不够支付候选人的竞选开支。所以，进入新世纪以来，候选人们纷纷放弃公共基金。2000年，小布什在预选中放弃公共基金，自己筹得近1亿美元，接受公共基金的戈尔只得到联邦政府1000多万美元补助。2004年，小布什与克里都在预选中放弃了公共基金（当年的竞选支出限制为4500万美元），他们在预选阶段分别筹款2.70亿美元和2.35亿美元。到了奥巴马，2008年他具有的超级筹款能力使他彻底放弃了公共基金，不花纳税人一分钱，顺利夺得宝座。2012年公共基金设立的花钱上限是9000万美元。因此，罗姆尼和奥巴马都放弃使用公共基金，自己筹款搞竞选，自己花钱也方便。资料显示：2012年大选，共有四位总统候选人在初选时拿了公共基金的钱，公共基金为此次大选共支付了685712美元。近几年，由纳税人自愿掏钱为大选建立的公共基金已是名存实亡。2010年，愿意为此捐钱的不到纳税人的7％，目前基金只有2亿美元。由于限制太多，随着超级政治行动委员会的兴起，候选人大都不用这笔钱了。2012年大选初选阶段，17位候选人中只有4位申请了公共基金，合计才95000多美元。2011年年底，众议院开会想要废除这个基金，因各方考虑不一，还在争论中。

    （4）超级政治行动委员会的捐款
    2010年后，真正募款的大头是叫做“超级政治行动委员会”（Super Political Action Committee，简称Super PACs）的组织。政治行动委员会是一种通过向民间筹措资金、然后以电视广告等多种形式影响政治选举和立法进程的非营利性组织。这种组织在美国的政治生活中一直存在，之所以加上“超级”二字，是因为与美国历史上传统的政治行动委员会相比，Super PACs可以接受个人、政治委员会、公司和工会的无限制捐款，但这些捐款不能交由候选人本人及其团队进行操作，只能由Super PACs独立运作。
    2012年大选，共有1122个Super PACs参与其中，共接受了661,715,165美元，独立花出了680,499,687美元。支持罗姆尼的最大两家Super PACs是“重建我们的未来”（Restore Our Future）和“美国十字路口”（American Crossroads），它们共为罗姆尼募款2.031亿美元。支持奥巴马的最大两家Super PACs是“优先美国行动”（Priorities USAAction）和“美国21世纪桥梁”（American Bridge 21st Century），它们共为奥巴马募款7530万美元。
    除了上述几种途径外，还有一些组织也为大选候选人募集资金，这都是一些非盈利组织，符合税法下的税收免除要求。如501（c）组织（501（c）Groups）、527组织（527 Group）等，只不过随着Super PACs的崛起，它们的募款作用已大大降低。

三、出身贫寒能赢得大选吗？

    1860年林肯竞选总统时，共和党大概只花了10万美元，但那时的10万相当于现在的280万。可见，竞选从来就不是一件省钱的事。现代社会远比林肯时代更为庞大复杂，因此花费自然水涨船高。
    随着互联网的普及和“自媒体”时代的来临，网络竞选因其相对低廉的成本被越来越多的候选人所采纳。2008年奥巴马将互联网和“自媒体”的优势发挥得淋漓尽致。但它们目前仍局限在年轻人和高知识群体，对于普通选民，仍然需要电视广告的“狂轰滥炸”。另外，电子投票设备的普及也在某种程度上提高了大选的成本。我曾在一个投票站看到一个电子投票箱，工作人员告诉我们，一台这样的投票箱要3000－4000美元。一个投票站要配备6－8台这样的机器。由于美国的选举事务由各州负责，全国有多少投票站我们无从得知，有多少这样的机器也不得而知。但这笔费用应该花费不菲。
    高昂的选举使得任何一个候选人如果缺乏足够的财政支持，根本没有资格投身到任何一场选战当中。但这并不是说，候选人本人必须富可敌国、腰缠万贯。拿两次竞选胜利的奥巴马来说，2004年他刚刚还完学生贷款，2008年就变成了“吸金机器”，赢得了大选。这次挑战失败的罗姆尼，可说是“金元大佬”，在美国，一个家庭每年收入超过40万美元，才能成为被“占领华尔街”运动所痛恨的“1％”，不过罗姆尼夫妇收入可是这个数字的50倍，罗姆尼的资产在2.5亿美元左右，奥巴马和他之前七位总统加起来乘以2才勉强接近罗姆尼。但上次竞选，他连提名这一关都没过，4600万美元交了学费，这次“刘郎重来”，依然没能战胜出身贫苦的奥巴马。1992年大选，来自德克萨斯州的富翁罗斯·佩罗以独立候选人身份参选，刚开始民调还不错，但最后连一张选举人票也没拿到，自掏腰包砸进去6000万美元打了水漂。他可是名副其实的超级富豪，现在在美国富人排行榜上名列第72位，身家50亿美元。实际上，出身优渥、财可敌国在竞选中往往是负资产。毕竟，家境一般的选民占大多数，他们更愿意选一个和他们一样通过艰苦奋斗而成功的普通人。这就是奥巴马成功的奥秘。这次大选，奥巴马和夫人始终打“励志牌”，站在穷人一边，最终获得了成功。罗姆尼虽然也强调自己成功的不易，但他对穷人的口出不逊，高高在上的公子哥做派使他失掉了广大草根选民，从而失掉了选举。
    因此，出身寒门的候选人依然有机会赢得大选，出身豪门的候选人有时他的出身反而成为他的负资产。竞选候选人可以口袋空空，但他一定要有能力说服别人，尤其是广大基层选民为你捐钱，其实很简单的逻辑是：你如果不能说服选民认同你的政治理念，从而为你捐款，凭什么让人相信你有治国理政的才能。因此，候选人募集捐款的多少很大程度上表征着他政治动员能力的高低。

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四、寡头们可以左右美国的政治吗？

    毋庸讳言，金钱在美国大选中起着至关重要的作用。在1988－2008年的六次总统选举中，五个竞选经费多的候选人进入白宫，只有1996年的克林顿在竞选经费少于对手的情况下入主白宫。国会选举也大致如此。在1998－2008年的五次国会选举中，97％的国会众议院和86％的参议院议席都是由花费最多的候选人赢得。2012年大选，奥巴马入主白宫依然符合“钱多者胜出”的基本规律。那么，美国的大选是黑金政治吗？金钱可以操纵竞选吗？总统胜出后要给捐款者回报吗？答案显然是否定的。这可以从以下几个方面来理解。

    （1）金钱不是决定大选的唯一因素
    在市场经济条件下，宣传政治理念、成立竞选团队、进行基层动员等等都离不开金钱，充足的财力支持是取得竞选胜利的重要物质保障。2012年大选，共和党内一开始有好几个出来竞选，包括曾经的驻华大使洪博培，但由于筹款不足只得中途退出。捐款人向候选人捐款，还是看重他的能力，认同他的政治理念。因此，与其说是金钱决定大选，不如说是政治理想、个人能力决定大选。以奥巴马为例，在没当总统之前，在美国充其量只是个中产阶级。2008年的时候，他打出“变革”的口号，令美国人为之一震，俘获了大量年轻选民，自己收入不高的他变成了超级“吸金机器”，最后成功入主白宫。因此，候选人自己可以没有钱，只要他的政治理念与大多数选民的诉求合拍，只要他的口才、容貌、品行、操守、做派等个人魅力深受选民的喜欢，他就能筹到足够的金钱来支持大选。总体而言，社会下层的上升通道是通畅的。美国总统的宝座不独为钟鸣鼎食之家的“肥猫”（美国百姓对富豪的称谓）所独占。像克林顿、奥巴马这样家境一般、幼年境遇坎坷的人，只要努力奋斗、受到良好的教育，个人有能力有魅力，照样能夺得大位。
    2012年大选，由于奥巴马的税收政策对“肥猫”们不利，他们想方设法要把奥巴马拉下台。这次个人捐款数额最大的是拉斯维加斯的赌业大亨谢尔登·阿德尔森（Sheldon Adelson），他和妻子米里亚姆（Miriam）向共和党阵营提供了3625万美元的政治捐款。其中有1000万美元捐给了“重建我们的未来”（Restore Our Future），用来在摇摆不定的州打广告反对奥巴马。他曾表示，愿意“不惜代价”将奥巴马拉下马。美国科氏工业集团（Koch Industries）的掌门人查尔斯·科赫（Charles Koch）和大卫·科赫（David Koch）非常痛恨奥巴马，每年都会举行两次由志同道合的保守派富人参加的峰会，讨论如何赶奥巴马下台。2012年夏天，大卫在其居所里为罗姆尼举办筹款活动，邀请了其他富豪和邻居参加，每人的入场资格是5万美元起。大卫创建的右翼智库“美国繁荣”（Americans for Prosperity）拿出3000万美元用来打广告，以支持罗姆尼和打击奥巴马。作为非营利组织，“美国繁荣”不必披露其捐款人。在这3000万美元中有多少来自科赫兄弟，我们无从得知。事实上，在向支持罗姆尼的Super PACs“重建我们的未来”提供政治捐款的人中，包括了38位福布斯“美国400富豪榜”（Forbes 400）成员。相比之下，支持奥巴马的组织“优先美国行动”（Priorities USA Action）只有7位亿万富豪捐款人。即使罗姆尼有这么多富豪的力挺，奥巴马依然拿下了选举。选举人票332∶206的结果应该说对方也是输得心服口服。从这里可以看出，金钱不是唯一的决定力量。

    （2）信息的透明公开，法律的严密细致，最大限度地避免了黑金政治
    对于金钱操纵政治的担忧和抵制，在美国由来已久。早在19世纪末，提议修建巴拿马运河的美国人马克·汉纳（Mark Hanna）就说过：“要赢得选举，需要两个东西，第一个是金钱，第二个我就不记得了。”20世纪初，那位美国人熟知的头戴草帽、叼根牙签的幽默大师威尔·罗杰斯（Will Rogers）就说过：“傻瓜和金钱将会赢得选举”（“A fool and his money are soon elected”），反映了民众对大选的调侃心态。到了20世纪中叶，美国著名的民主党人杰西·M·昂鲁（Jesse M.Unruh）说过一句广为流传的话：“金钱是政治的乳汁”（Money is the mother's milk of politics）。2010年，当最高法院宣布对公民联盟案终审判决后立即招致各方批评。ABC和《华盛顿邮报》在2010年2月4日至8日所做的民意调查显示，80％的受访者反对法院判决，其中65％强烈反对。在最高法院宣布判决数小时后，奥巴马总统发表声明，严厉谴责最高法院“为新一轮的特殊利益集团资金的蜂拥而至开了绿灯”。奥巴马声称，“该判决是大石油公司、华尔街银行、医疗保险公司和其他强大利益集团的重大胜利。这些大财团每天在华盛顿施加影响，淹没了美国公众的声音。它让华盛顿的特殊利益集团和为他们服务的游说者更加强大，削弱了为选举做出小额捐款的普通公众的影响力”。
    正是这种对权钱交易的深深担忧和对政客的深深的不信任，使得美国人对政府的监督无以复加，被誉为“无冕之王”的媒体、多如牛毛的非政府组织、细致严密的法律，都保证了美国大选的廉洁、公开、透明。1975年，基于《联邦选举法》（the Federal Election Campaign Act）而成立的联邦选举委员会（The Federal Elections Commission），负责监督选举经费的使用。在它的官网上，每位候选人及其团队的资金筹集、来源、花费等信息非常详尽，上亿元的资金可以精确到个位。每个候选人的筹款报告都可以下载供公众查看研究。此外，还有很多非政府组织也承担起监督职责。如本文大量引用数据的“政治反应中心”（Center for Responsive Politics），就是一家专注于选举监督的独立组织，它们的官方网站“公开秘密”（Open secrets）有大量的数据及分析。如果说联邦选举委员会（FEC）公布的还是原始数据的话，“公开秘密”就将这些数据加以整理归类。在这里，你可以看到每位候选人筹集了多少资金，花了多少，资金的来源构成，所占比例，各项花销所占的比例等等。据它们统计，奥巴马竞选资金充分披露的达87.1％，披露不充分的占8.1％，没有披露的只占4.8％；罗姆尼竞选资金充分披露的达81.4％，披露不充分的占5.0％，没有披露的占13.6％。我在印第安纳州得到了一本该州2012年选举的财务手册，有130页，详细列举了候选人募捐的各项联邦规定和州的规定。如何公开财务信息，披露不充分将会受到何种处罚，各种助选组织以及它们的行为如何界定，等等，不一而足。
    早在1867年，国会就曾在《海军拨款法案》中附加条款，禁止海军现役军人参与政治捐款，该限制在1883年的《公共人员改革法案》即“彭德尔顿法案”中又被推广至整个政府雇员系统。1907年，由罗斯福主导的《蒂尔曼法案》则首次禁止了公司对联邦层次政治竞选参与者的直接金钱捐助。随后，1939年《哈奇法案》在重申分离原则的同时，又限制了政党组织用于选举的开销（每年300万美元）和民众付出的政治捐款（每年5000美元），旨在弱化特殊利益集团和富人的影响力。1972年“水门事件”撼动美国政坛，直接引发了新一轮的竞选财政改革。1974年，国会通过了1971年法案的修正案，一方面设置了联邦选举委员会（FEC）作为监管选举事务的常设机构，另一方面为个人和政治行动委员会的直接捐款放宽了限额：普通民众每年可以向每位候选人捐款数额不得超过1000美元，而政治行动委员会对每位候选人的直接支持也不能超出5000美元。在这样的法律框架下，富人要想通过捐款影响候选人、左右选举是很困难的。候选人大量的捐款还是来自中小选民。从联邦选举委员会公布的表中可以看出，个人在2012年大选中可以捐款的最高数额是2500美元。

    美国国会已经通过了一系列法律，限制个人、组织、公司和工会对候选人的无限制捐款，以免金钱操纵政治，财阀控制国家。但是，作为美国政治生活重要一翼的最高法院从保障言论自由的角度出发，一直在“金钱贿赂政治”和“公民言论自由”之间做着微妙的平衡。从1940年代出台的各项限制捐款的法律没有得到很好地执行，跟最高法院的这个态度有很大关系。
    按照美国“三权分立”的分工，最高法院有司法审查权，即通过解释宪法，对国会通过和总统签署的法律做出是否违宪的判决。最高法院自己的判决可以通过两种方式被推翻：一是最高法院自己推翻先例；二是国会通过新的法律并经总统签署。
    有意思的是，美国国会总是担心金钱对大选的影响，不断出台法律规范选举筹款和开支。法律实施后，如果争议过大，总有组织或个人就个案提起诉讼，如果案件打到最高法院，最高法院会审时度势，从保护“言论自由”的立场出发，做出某项法律违宪的判决，从而废止该法律。二百多年来，最高法院和国会就是在这样的力量平衡和权力制约中，小心呵护着美国社会前行。对最高法院而言，“金钱贿赂政治”固然讨厌，但作为美国立国之本的“言论自由”更为重要，公民和组织有通过捐钱表达自己政治立场的自由。这一原则在2010年的“公民联盟诉联邦选举委员会案”（Citizens United v.FEC）中得到了淋漓尽致的体现。这一判决也必将在美国选举法律史上留下浓重的一笔。判决宣称：政治捐助是言论自由的一种表达方式，它不仅涉及个人捐款，同时包括所有企业、利益团体或工会组织。这意味着企业和团体只要不把钱直接给候选人，而是把资金用于各项支持候选人的活动上，就可以无上限地使用金钱支持选举。几个月后，另一场官司的判决让独立的组织也获得了同样的权利。只要不直接跟竞选人有协定，这些组织就可以无限制地用金钱举办支持候选人的活动。这直接导致了旨在为竞选融资的“超级政治行动委员会”（Super PACs）的应运而生。“超级政治行动委员会”可以无限额地接受捐款，无限额地为特定总统竞选人助选，只要这些资金的开支用途不是由政治候选人和他的团队掌控、协调就可以了。
    美国第一个犹太裔大法官路易斯·D·布兰代斯（Louis D.Brandeis）说过：阳光是最好的消毒剂。正是这种无处不在、无孔不入的监督和透明公开、详实的信息披露体制保证了美国的大选没有走向“黑金政治”。

    （3）候选人可以对捐款的“大金主”进行利益输送吗？
    美国的“三权分立”体制决定了总统的权力有限，许多政策的出台是多方利益博弈的结果，重大政策调整要经过国会的听证、辩论、投票。稍有不慎就会招致广泛的批评，候选人获胜后岂敢为了回报“大金主”而冒天下之大不韪？！
    拿奥巴马的医疗改革而言，许多人认为这是惠及民生的好事，但由于增加了雇主的负担，仍带来了很多争议。中国国内有的文章认为，总统候选人赢得大位后会制定有利于捐款大户的政策，进行利益输送，经常举的一个例子就是小布什在竞选期间接受了国内石油大亨大量的政治捐款，上台后为了照顾石油巨头的利益，因而拒绝签署《京都议定书》。这其实将问题简单化了，早在克林顿时期的1997年，美国参议院就以95票反对，0票赞成通过议案反对《京都议定书》。在这种情况下，没有哪位总统还敢再去参议院自讨没趣。奥巴马在第一任期内施行“绿色新政”，通过了《清洁能源和安全法案》，积极推行清洁能源。但即使是他，也没有显示要签署《京都议定书》的迹象，毕竟他的《清洁能源和安全法案》在国会是以219票对212票的微弱多数通过的；毕竟他要考虑通过《京都议定书》后造成的500万人的失业问题。我们可以说美国的政客极端自私，太过狭隘，仅从自己的国家考虑问题，美国一个国家就占了世界碳排放的四分之一，美国的不签署，使国际社会的减排努力大打折扣。但这一切的确与大选后向“大金主”进行利益回报无关。
    另一个经常举的例子是候选人当上总统后会封官许爵，用官职作为回报。且不说那些腰缠万贯的“大肥猫”们未必会对从政感兴趣，即使总统想这么做，他也得先过国会这一关，各部部长（包括国务卿）和各级官员虽是由总统任命，但必须经过参议院半数表决通过才能生效，也就是说参议院可以拒绝总统的人事任命。虽说一般情况下，国会总会通过总统的人事任命，美国历史上只有九次未通过。但新政伊始，如果总统提名被拒，是一件很没面子的事，因此，总统大多数情况下对此还是十分慎重的——尤其自己的政党在国会里是少数党时。真正拿来回报募捐大户的职位，一般多集中在驻外大使上。美国的驻外大使通常分为两类，一类是所谓政治任命（political appointee），另一类是职业外交官（career diplomat）。前者除了资深望重和总统关系不同寻常的人士外，很多都是捐金大户。总统入主白宫后论功行赏，作为回报，任命他们为驻外大使，在国外风光几年。实际上大使在外，权力有限，重大决策要由国内授权。这些国家也大多为美国的友好国家或战略利益不重要的国家。再有，美国外交官的交际费用有限，这些身家不菲的大使，能够自己掏腰包应酬，替国家撑场面。因此，虽说按照美国宪法规定，大使和官员一样，也要经过参议院批准，但鉴于对国家利益影响不大，参议院对总统这种投桃报李的行为一般也网开一面。但对一些关键岗位，国会就没那么好说话了。2005年布什对博尔顿出任驻联合国大使的任命，就遭到了参议院民主党人的强烈阻挠，最后布什不得不钻法律的空子，绕开参议院而强行任命，使博尔顿成为联合国成立以来，第一个没有得到参议院批准就上任的美国驻联合国大使。

五、美国大选是金钱政治吗？

    美国大选的确花费甚多，大量的社会财富用于竞选活动。但这些钱大都不是财政资金，而是来自民间的捐助。对政治不感兴趣的普通百姓可以不用为此破费。大部分捐款，也都是几十块钱的小支票，是普通百姓能够承受的。候选人越有人气，捐款就越多。每次大选，美国选民都捐款踊跃。他们通过捐款，来选择自己中意的领导人和民意代表，来表达自己的政治诉求，来影响这个国家的前进历程。
    的确，金钱在选举中发挥着举足轻重的作用，但它代表的不再是“资本家的垄断利益”，而是表达了无数普通选民成为“民主股东”的愿望。筹款本来就是个政治动员的过程，能带动普通民众去投入到这场选举中。在基层动员方面，奥巴马显然要略胜一筹。2008年奥巴马就是靠着年轻人、女性、少数族裔进军白宫的。2012年，这仍然是他制胜的法宝。在他的竞选官方网站上，起捐额仅仅是区区的5美元。在他的募捐记录中，低于200美元的小额捐款竟然占了56％。正是靠着这点滴的小额捐款，汇成了庞大的资金洪流，使奥巴马在个人募款上超过了大“肥猫”罗姆尼。还能说这只是“富人的游戏吗”？还能说这只是代表了“资本家”的利益吗？从2012年奥巴马和罗姆尼的选战中可以看出：握有金钱的利益集团并不能左右和操纵大选；要想赢得选民，更重要的还是候选人的政治理念、个人能力、个人魅力等；在这场金钱的游戏中，出身普通甚至贫寒但能力出众的候选人依然能玩得起甚至能够取胜。
    为了进行广泛的社会动员，双方都大打广告战，尤其在摇摆州更是激烈争夺中间选民。统计显示，双方花在媒体上的钱占总花销的55.5％，行政支出占了19.9％（这其中就包括了雇佣竞选顾问、举行各种造势活动、到各地“跑场子”的差旅费用等）。需要说明的是，许多为竞选阵营工作的是志愿者。他（她）们不要一分钱，凭着自己的政治理念和政治热情投入到竞选活动中。
    政客们能听懂的语言莫过于选票。正是这种基层民众的“自我组织、自我管理、自我成长”的体制或许才是美国长治久安的最重要因素。要知道美国独立后有12年的时间是没有总统的。托克维尔当年考察美国后也相当敏锐地注意到了这一点。宪政之下的基层自治，即基层民主是美国政体的根基。基层民众中所蕴含的巨大创造力与能动性，也使得美国的政治具备强大的自我修复与提升能力，能一直延续至今，不致腐败变质。

    当然，美国的大选也远非完美，过多的金钱卷入大选使美国人始终有一种隐忧。2012年大选前，奥巴马是总统，共和党是众议院多数，民主党是参议院多数；大选后，奥巴马仍是总统，共和党仍占据众院、民主党仍占据参院。在联邦层面上政治版图没有任何改变，但却为此花费了近60亿美元。另一方面，双方募款的大半打了广告，而在这些广告花费中，奥巴马阵营的85％都花在了抹黑对手的广告上，罗姆尼阵营这一比例达到了91％。双方竞选总统，本来应将重点放在阐述自己的政治理念和施政主张上，这种相互攻击、相互抹黑的竞选恶习，反映了美国竞选政治灰暗的一面。